Če v EU ne bo varnosti, bo na preizkušnji ekonomija

Profesor Mrak, so okoliščine tokratnih pogajanj o evropskem proračunu 2021–2027 še posebno zahtevne – upoštevajoč brexit, posledice finančne krize, migracije, varnostne vidike, prihodnost evra, nadgradnjo monetarne unije in podobno?

V pogajanjih o večletnem evropskem proračunu sodelujem že tretjič in vedno se pred začetkom govori, da bodo drugačna, zahtevnejša. Zdaj je položaj takšen, da bodo pogajanja res morala biti drugačna. Vzrok je preprost: izzivi, s katerimi se srečujemo zdaj, so precej številnejši in usodnejši, kot so bili pred začetkom zadnjih dveh krogov pogajanj. Brexit, ki ga omenjate, je povsem nov in zelo velik izziv. Iz EU odhaja ena največjih neto plačnic, kar bo povzročilo pomemben izpad sredstev. Dogovoriti se bo treba, ali oziroma koliko nadomestiti ta izpad. Poleg tega bo manjši obseg razpoložljivih sredstev treba razdeliti med izzive, ki so zdaj precej številnejši in bolj raznovrstni, kot so bili. Srečujemo se s povsem novimi izzivi, ki niso le ekonomski, ampak predvsem politični, varnostni. Tako se v zadnjem času pojavljajo razprave o tradicionalnem ameriškem varnostnem dežniku, s katerim smo živeli po drugi svetovni vojni. Tudi odnosi z okolico EU, predvsem z Rusijo, Turčijo in severno Afriko, so precej bolj zapleteni, kot so bili še pred nekaj leti.

Izpad britanskega prispevka (neto od 10 do 14 milijard evrov na leto) bo velik udarec za evropski proračun. Kako bo EU27 to nadomestila? Z rezanjem izdatkov, z novimi viri?

Da, številka o pričakovanem izpadu je na približno tej ravni. Z njim pa se bo treba spopasti tako z zmanjševanjem izdatkov kot s povečevanjem prispevkov EU27. Ključno je, koliko izpada bomo nadomestili, zato je realno pričakovati, da bodo tokratna pogajanja nekoliko drugačna, tudi kar zadeva koalicije držav, ki nastajajo v pogajanjih. V preteklosti sta bili jasno izoblikovani dve koaliciji. Prva so bile neto plačnice, ki so zagovarjale proračun v višini enega odstotka BDP EU. Zdaj so v kontekstu brexita nekatere od teh držav, Nemčija, Francija in še nekatere, pripravljene prispevati nekaj več. Nekatere druge neto plačnice, na primer Avstrija, Švedska in Nizozemska, pa še vedno vztrajajo pri enem odstotku. Skupina neto plačnic je manj homogena, kot je bila ob prejšnjih pogajanjih. Tudi druga koalicija držav, ki se je oblikovala v zadnjih dveh pogajalskih krogih, bo verjetno manj konsistentna, kot je bila v preteklosti. Gre za koalicijo tako imenovanih kohezijskih držav, v katero je sodila tudi Slovenija.

Leon Vidic

Če poenostavimo: kohezijska sredstva so namenjena zmanjšanju razlik med bolj in manj razvitimi v Uniji?

Da, gre za sredstva, s katerimi bi manj razviti deli EU rasli hitreje od povprečja, s čimer naj bi se zmanjševal razvojni razkorak. To je instrument, ki temelji na finančni solidarnosti in je konceptualno nekoliko podoben tistemu, ki smo ga poznali v nekdanji Jugoslaviji kot sklad za podporo razvoja manj razvitih republik in pokrajin.

So znotraj proračuna Unije mogoči finančni premiki od vzhodnih držav, ki so veliko dobile na račun kohezije in zmanjšale razliko do povprečja Unije, k južnim, ki jih je bolj prizadela finančna kriza, zdaj pa so tudi pred večjimi izzivi, kar zadeva migracije in varnost?

O tem premiku, ki ima izrazito politično konotacijo, se razpravlja, kako močan bo, pa je drugo vprašanje. V prid mu govori kar nekaj argumentov. Prvič, nove države članice kot celota smo od vstopa v EU že nadomestile velik del razvojnega razkoraka.

Digitalizacija postaja posebna nova postavka. Očitno bodo tudi sredstva za raziskave in razvoj ostala na dovolj visoki ravni.

Na Poljskem, Madžarskem in v vrsti drugih novih članic je zaostanek za povprečjem razvitosti EU bistveno manjši, kot je bil pred desetimi ali 15 leti. Podobno velja tudi za Slovenijo, čeprav je zadnja kriza trend realne konvergence začasno ustavila. Drugič, obstaja vrsta finančnih instrumentov, s katerimi je mogoče dokaj učinkovito nadomestiti del kohezijskih sredstev, ki prihajajo v upravičene regije skoraj izključno kot nepovratna sredstva. Zdaj imamo tako imenovani Junckerjev sklad in nekatere druge instrumente, ki lahko prevzamejo nekatere funkcije klasičnih kohezijskih sredstev. Tretjič, globalizacija je povzročila velika razslojevanja v vseh državah, tudi v razvitih. Zato se krepijo mnenja, da bi bil del kohezijskih sredstev namenjen tudi zmanjševanju razlik znotraj posameznih držav. In še nekaj, česar včasih nočemo povedati na glas. Kohezijska sredstva temeljijo na logiki finančne solidarnosti. Kar nekaj držav Unije zdaj pravi, da je solidarnost pri finančnih sredstvih povezana, da ne rečem pogojevana, s solidarnostjo na drugih področjih, konkretno na področju urejanja migrantskih problemov. Vse to govori v prid zaključku, da bodo sredstva za kohezijo pod pritiskom zmanjšanja. Spremenila pa se bodo tudi merila, ki bodo opredeljevala nacionalne ovojnice iz tega naslova.

Kakšne strukturne spremembe pričakujete znotraj proračuna EU? Manj za kmetijstvo in kohezijo, več pa za varnost, tudi kibernetično, za skupno vojsko, migracije, konkurenčnost?

Da, struktura se bo verjetno tako razvijala, in to ob skupnem obsegu proračuna, ki bo manjši, ni pa še jasno, za koliko. Vsi se strinjamo, da je treba v nov proračun vključiti prioritete, ki jih omenjate v vprašanju, in jih v sedanjem večletnem proračunu EU tako rekoč ni.

Smiselno bi bilo, da Slovenija podpira tudi tiste usmeritve evropskega proračuna, ki vključujejo nekatere ključne neekonomske, torej politične izzive, kot so varnost, skupaj s skupno zunanjo mejo in pomočjo bližnjim državam. Bodimo odkriti: če ne bo varnosti, se tudi o ekonomiji ne bomo mogli resno pogovarjati.

Če bomo za te izzive namenili pomembno več sredstev kot zdaj, skupni obseg proračuna pa bo manjši, je jasno, da bo ta denar treba nekje vzeti. Vzeti pa ga je mogoče pri dveh največjih postavkah, to sta kohezija in kmetijstvo. Pri tretji večji postavki, namenjeni krepitvi konkurenčnosti, po mojem mnenju večjih rezov ne bo in tako je tudi prav. Predsednik Juncker sicer napoveduje tudi posebno postavko proračuna za območje z evrom, vendar bo ta razmeroma majhna in bo namenjena vsem državam EU, tudi nečlanicam evrskega območja. Šlo bo bolj za postavko, namenjeno krepitvi strukturnih reform, kot za resen instrument za fiskalno stabilizacijo evrskega območja. Ta postavka ne more biti in ne bo nadomestilo za pravi proračun evrskega območja. Ne verjamem v koncept, da bi bil v situaciji, ko imamo 19 članic evrskega območja in 27 članic EU, evrski proračun preprosto postavka v proračunu EU. Mar naj države, ki niso članice evroobmočja, participirajo v stabilizacijskem instrumentu za evroobmočje? Po mojem mnenju ne. Je pa res, da se po odhodu Velike Britanije iz EU zelo spreminja dinamika odnosov med evrskimi in neevrskimi državami. Nekatere članice EU, ki nimajo evra, postajajo vse bolj živčne, saj se bojijo, da bodo izrinjene iz najožjega kroga sprejemanja odločitev.

Unija je pred dobrim desetletjem, dvema še gojila iluzijo, da bo postala najbolj dinamično območje na svetu, sprejeta je bila lizbonska strategija. Zdaj tehnološko vse bolj zaostaja za Azijo, ZDA. Koliko je prostora, da v proračun bolj vključimo digitalizacijo, umetno inteligenco, robotizacijo, raziskave in razvoj?

Kolikor razumem, naj bi te izzive proračuna še naprej resno upoštevali drugi resno naslovljeni v proračunu, in s tem se strinjam. Predvsem glede digitalizacije se mi zdi, da postaja posebna nova postavka. Očitno bodo tudi sredstva za raziskave in razvoj ostala na dovolj visoki ravni. Izstop Velike Britanije kot države, ki je bila najuspešnejša pri pridobivanju sredstev iz tega naslova, zelo spreminja dinamiko na tem področju. So pa tu še drugi izzivi, kot so podnebne spremembe, krožno gospodarstvo, svetovno dogovorjeni razvojni cilji do leta 2030, o katerih upam, da bodo finančno primerno upoštevani. A bodimo realni, proračun EU je in bo ostal majhen tudi v prihodnjih letih. Znašal bo morda nekaj več kot odstotek BDP v EU in s tem okoli dva odstotka celotnih evropskih javnih financ. Torej je 98 odstotkov evropskih javnih financ na nacionalni ravni. Računati na to, da bo evropske probleme reševal evropski proračun sam, je nerealno. Je pa gotovo zelo pomemben kot signal in kot katalizator.

Sodelujete v slovenski ekipi, ki se bo pogajala o proračunu Unije. Kako so izbrane slovenske prioritete?

Leon Vidic

Če je bila Slovenija na katerem področju evropskih tem analitično dobro pripravljena in je tudi zdaj, potem je to področje evropskega proračuna. Vlada je tudi za tokratni krog pogajanj imenovala delovno skupino, ki je na neformalni ravni začela delati že pred tem. Skupina je pripravila solidne analitične osnove z različnimi mogočimi scenariji, zelo aktivno smo sodelovali tudi mi z ljubljanske ekonomske fakultete. Vsebinske prioritete in stališča Slovenije za uvodni del pogajanj so vsebovane v dokumentu, ki ga je sprejela vlada in nato še pristojno telo parlamenta. To se mi zdi zelo pomembno, še posebno ker smo blizu volitev. Spopadli se bomo namreč s položajem, ko se bodo pogajanja pospešila prav v času prehoda iz sedanje v novo vlado. Ker to z vidika pogajanj ni optimalno, je še pomembneje, da so bila stališča sprejeta pravočasno in v posvetovanju z vsemi ključnimi deležniki. V preteklih krogih pogajanj o proračunu EU je Slovenija vedno imela dve ključni prioriteti: velik kohezijski paket skupaj s paketom za razvoj podeželja ter čim višjo pozitivno neto finančno pozicijo. Glede na nove izzive EU, ki so politično varnostnega izvora in se močno kažejo tudi pri nas, bi tudi naši cilji tokrat morali preseči zgolj ekonomske in finančno ovrednotene cilje. Po moji oceni bo Slovenija tudi v prihodnjem obdobju ostala neto prejemnica sredstev iz proračuna EU, sicer manjša kot do zdaj in pod predpostavko, da bomo izkoristili vsa sredstva, ki nam bodo dodeljena med pogajanji, in bomo uspešni na razpisih.

Pri tem pa nismo bili vedno najboljši.

Da, s črpanjem imamo očitno kar nekaj težav. Moramo pa jasno ločiti med pogajanji o proračunu EU – pri katerih gre za mednarodno dogovarjanje o politikah EU in alokaciji sredstev med posamezne članice – in črpanjem dogovorjene nacionalne ovojnice, ki je bolj ali manj v domači pristojnosti. Če država ni uspešna pri koriščenju dodeljenih sredstev proračuna EU, to ni neposredno povezano s samimi pogajanji, gre bolj za nesposobnost doma pri programiranju, zagotavljanju sofinanciranja, realizaciji projektov in morda še kje. Slovenija mora za prihodnje finančno obdobje pričakovati manjšo kohezijsko ovojnico, kot jo ima zdaj. In to ne le zaradi splošnih pritiskov na kohezijsko politiko, o katerih je že bil govor, ampak tudi zaradi našega specifičnega položaja. Slovenija je razdeljena na dve kohezijski regiji, pri čemer je zahodna Slovenija približno na ravni razvitosti povprečja EU. Ker je kohezijska politika namenjena krepitvi razvoja manj razvitih regij, je jasno, da naša pogajalska pozicija o tem delu Slovenije ni optimalna. Obstajajo ideje, kako bi s pogajanji zagotovili, da se sredstva ne bi preveč zmanjšala.

Dobro, toda vzhodna Slovenija je na približno dobrih dveh tretjinah povprečja Unije.

Da, je na blizu 70 odstotkov povprečja EU. A je pri kohezijski politiki treba omeniti še nekaj. Zelo verjetno se bo pomembno spremenila pri metodologiji razdeljevanja kohezijskih sredstev. Pričakovati je, da BDP na prebivalca ne bo več imel take teže kot kazalnik, po katerem se bodo delila sredstva, oziroma da bodo temu kazalniku dodani še drugi. Slovenska strategija v pogajanjih mora biti, da poskušamo zmanjšanje kohezijske ovojnice, ki se bo gotovo zgodilo, narediti čim bolj vzdržno. Poleg tega bi bilo smiselno, da Slovenija v pogajanjih močno podpira tudi tiste usmeritve evropskega proračuna, ki vključujejo nekatere ključne neekonomske, torej politične izzive, kot so varnost, skupaj s skupno zunanjo mejo in pomočjo bližnjim državam. Bodimo odkriti: če ne bo varnosti, se tudi o ekonomiji ne bomo mogli resno pogovarjati.

Da, vemo, kako smo trepetali pred tremi leti, ob begunski krizi.

Točno tako.

Kaj pa denar za skupno evropsko vojsko? Bo to pomembna postavka v proračunu?

Mislim, da v proračunu EU za ta namen ne bo prav velikih zneskov, postavke bodo vezane predvsem na raziskave na področju obrambe in podobno. Nato in zavezništvo z ZDA ostajata ključni premisi varnostne strategije za države članice EU, zato krepitev njihovega sodelovanja na tem področju vidim bolj kot dopolnjevanje sedanjega koncepta kakor pa kot graditev neke povsem nove varnostne strategije.

V pogajanjih bo nujno prišlo do politične polarizacije. Kako naj se politično pozicionira Slovenija? Lahko računamo na kakšno zavezništvo?

Formalno se bodo pogajanja začela, ko bo evropska komisija maja objavila predlog proračuna EU za prihodnjih sedem let. Stališča, ki jih je Slovenija pripravila na tej stopnji, imajo namen jasno izraziti pričakovanja naše države, kaj naj bi bilo vsebovano v predlogu komisije.

Iz EU odhaja ena največjih neto plačnic, kar bo povzročilo pomemben izpad sredstev.

Ta stališča so že bila prenesena vsem partnerjem, tudi evropski komisiji. Z njo se zdaj na tem področju intenzivno dogovarjamo ter poskušamo argumentirano predstaviti naše poglede in specifične probleme in tudi predlagati rešitve. Pomembno je tudi komuniciranje s članicami EU, a na tej stopnji še ne gre za vzpostavljanje trdnejših koalicij. Je pa glede koalicij za prihodnja pogajanja o proračunu EU mogoče predvideti, da bodo zavezništva bolj fragmentirana kot v preteklosti, ko sta obstajala le dva bloka: skupina neto plačnic in skupina kohezijskih držav.

Glede obsega proračuna Slovenija zastopa stališče, da bodo članice morale nadomestiti del izpada sredstev, ki ga bo povzročil izstop Velike Britanije. Torej nismo med državami, ki menijo, da bi se sredstva za proračun EU morala znižati na en odstotek BDP EU. V tem pogledu smo usklajeni s predlogom, ki naj bi ga dala evropska komisija. Naj spomnim, evropski komisar za proračun Günther Oettinger govori o tem, da naj bi proračun EU znašal 1,1 x BDP – torej med 1,10 in 1,19 odstotka BDP EU. To pomeni delno nadomestitev britanskega izpada in je po mojem mnenju razumno. Natančnejša ocena primernosti obsega proračuna EU bo seveda odvisna od tega, za katere namene in v kakšnem obsegu bodo ta sredstva porazdeljena po prioritetah.

Veliko je in bo govora o odhodkih proračuna EU. Kaj pa prihodki, davčni viri: je to vroč kostanj, s katerim se pred evropskimi volitvami prihodnjo pomlad nihče noče ukvarjati?

Proračun ima zdaj tri pomembne vire, daleč najpomembnejši so prispevki držav članic, izračunani na podlagi njihovega bruto nacionalnega dohodka. Potem so tu tradicionalni lastni viri, gre predvsem za carine, ki predstavljajo okoli deset odstotkov vseh prihodkov, ter DDV, vir, ki predstavlja nadaljnjih deset do 15 odstotkov. Kar približno 75 odstotkov proračuna EU se torej financira iz prispevkov držav. V vsakem krogu pogajanj so bili podani predlogi o novih virih in vsakič sto bili ti predlogi zavrnjeni. Mislim, da na področju virov tudi tokrat ne bo resne spremembe. Ne bi sicer izključil, da bo sicer dodan kak nov vir, a ta bo po obsegu marginalen. To seveda pomeni, da bo tudi v prihodnje velika večina proračuna EU, več kot 70 odstotkov, financirana s prispevki držav članic. Imamo pa z izstopom Velike Britanije edinstveno priložnost, da se rešimo enega od največjih problemov vsakih pogajanj, to je britanski popust in popusti drugim državam, ki so vezani nanj.

Kaj pa izdatki za program Erasmus, Obzorja in podobno. Tega pač ne bi smeli krčiti?

Mislim, da krčenja izdatkov na teh področjih ne bo. Erasmus predstavlja relativno majhen znesek, ima pa zelo velik in pozitiven demonstracijski učinek.

Če pogledava časovnico: Junckerjeva komisija računa, da bo proračunski predlog predstavila čez dva meseca, 2. maja, sprejet pa naj bi bil že konec tega leta ali januarja 2019. Torej po sedmih mesecih pogajanj. Je to realno?

Želel bi si, da bi predlog komisije glede časovnice obveljal. To pomeni, da bi bil zaključek pogajanj med državami dosežen do konca tega leta, dogovor z evropskim parlamentom pa do marca ali aprila 2019, kar pomeni pred prihodnjimi evropskimi volitvami. Po tem scenariju bi imeli dovolj časa, leto in pol (do začetka 2021), za pripravo izvajanja sprejetega proračuna. Bojim pa se, da je taka časovnica zelo optimistična, in osebno se mi zdi, žal, malo verjetna. Iz več razlogov. Prvič, izkušnje iz prejšnjih krogov pogajanj govorijo o precej daljših pogajanjih. Drugič, večje ko bodo predlagane spremembe, težje bo doseči soglasje držav. Ne smemo pozabiti, da mora biti dogovor o večletnem proračunu EU sprejet s soglasjem 27 držav oziroma da ima vsaka med njimi možnost veta. Če časovnica, ki jo predlaga komisija, ne bo obveljala, se bo sprejemanje dogovora zavleklo za vsaj leto dni. Novi evropski parlament se bo namreč konstituiral junija ali julija 2019, nova evropska komisija pa bo sestavljena do konca leta 2019. Ta scenarij pomeni, da bi bil večletni proračun EU sprejet podobno kot v zadnjih pogajanjih, torej slabo leto pred začetkom nove finančne perspektive. Izkušnje jasno kažejo, da je bilo to prepozno za uspešen začetek izvajanja januarja leta 2021.