Javna naročila, tarča birokratskih zablod

V sistemu javnega naročanja na ravni Evropske unije na leto porabimo več kot 2.000 milijard evrov, v Sloveniji pa smo leta 2014 porabili 3,7 milijarde evrov, kar je več kot polovica celotnega državnega proračuna. Aprila 2016 smo po devetih letih spremenili zakon o javnem naročanju, a kot ocenjuje Igor Knez z Gospodarske zbornice Slovenije (GZS) ta še ne zagotavlja optimalne izvedbe. »Zakon ni slab, žal pa ne vsebuje mehkih navodil za izvedbo naročila in sprejemanje odgovornosti javnih uslužbencev.«

Zakon ni čarobna paličica

Novi zakon vsebuje prepoved sodelovanja s ponudnikom, ki v preteklosti ni plačeval socialnih prispevkov ali mu je bila dvakrat izrečena globa zaradi prekrška v zvezi z delom, večji poudarek daje trajnostnemu naročanju, tako da upošteva stroške celotne dobe izdelka ali storitve, upošteva kakovost izdelka, navaja, da cena ne more biti edino merilo, prav tako pa je usmerjen k uvedbi celovitega elektronskega naročanja in uvaja panevropski obrazec ESPD, pojasnjuje Sašo Matas, generalni direktor direktorata za javno naročanje. Matas dodaja, da je »zakon o javnem naročanju le orodje, ki ga vešči naročnik lahko dobro uporabi, ni pa čarobna paličica, ki bo odpravila vse težave, ki lahko spremljajo javno naročanje, od plačilne nediscipline, integritete vpletenih do slabe strokovnosti tako naročnikov kot izvajalcev.«

Prav zadnje je skupaj z izbiro ponudnika glede na najnižjo ceno ključna težava novega zakona tudi po mnenju gospodarstva. V zakonu je merilo najnižje cene kot vodilno pri izbiri ponudnika sicer ukinjeno in nadomeščeno z merilom ekonomsko najugodnejše ponudbe, a kot so že ob sprejetju zakona opozarjali različni strokovnjaki, bo to žal še vedno najpomembnejše.

»Problem je, ker v postopku javnega naročanja uradniki še vedno največkrat ne vedo, kaj sploh naročajo in čemu bo naročeno namenjeno. Če ne vedo, kaj naročajo, potem je izbira na podlagi najnižje cene za uradnika najhitrejša in najpreprostejša izbira, s katero bo naredil najmanj napak,« opozarja Knez. To je problematično, ker najnižje cene velikokrat pomenijo tudi slabšo kakovost, dolgoročno pa je rešitev, ki jo z javnim naročilom iščemo, ekonomsko manj ugodna.

Večina državnih uradnikov po besedah Kneza tako še vedno ne zna samostojno naročiti opreme za jedrsko elektrarno, kemijskih snovi in hrane. »Tajništvo šole nima znanja o nutricističnih vrednostih živil, da bi znalo pripraviti dobro naročilo hrane za učence,« navaja kot primer Knez. Na takih področjih bi bilo ključno sodelovanje javnih uslužbencev s stroko, na drugih pa bi bilo po mnenju Kneza morda dovolj že, da bi uvedli boljše notranje mehanizme za sistematičen nadzor javnih uslužbencev.

»Kdo je odgovoren, če državni uradnik 'zaigra' deset milijonov evrov vredno javno naročilo?« se ironično sprašuje Knez in dodaja, da nihče, ne uradnik, ne njegov nadzornik in ne minister. Danes imamo po besedah sogovornika uradnike s kupi poročil, ki jih nihče ne bere, mehanizma za nadzor nad uradniki, ki z denarjem razpolagajo, pa zakon ni zagotovil, čeprav so ga v GZS predlagali. Osebno odgovornost javnih uslužbencev podpirajo tudi v Transparency International (TI).

Dumpinške cene in preplačevanje

V krizi, ko na trgu ni bilo drugega dela, je bilo po besedah sogovornika postavljanje dumpinških cen še veliko večja težava, kot je zdaj. »Ponudniki so zaradi velikega pomanjkanja posla na javnih razpisih ponujali popolnoma nerealne cene, s katerimi niso pokrili niti stroškov za material, kaj šele stroškov za plače zaposlenih. A naročnikom, torej javnim uslužbencem, to ni bilo mar, zanimala jih je le najnižja cena, čeprav je bilo jasno, da projekt za tako ceno ni realno izvedljiv. Vse to je državi povzročilo veliko oportunitetnih stroškov z neplačanimi socialnimi prispevki, neizplačanimi plačami in slabo izvedenimi naročili.« Novi zakon to po besedah Saša Matasa z generalnega direktorata preprečuje s tem, da na razpisih prepoveduje sodelovanje podjetjem, ki v preteklosti niso izplačevala plač.

Knez tudi opozarja, da mora okoli 3000 javnih uslužbencev, pristojnih za javno naročanje, kljub temu poznati tržne cene blaga in storitev, ki jih naročajo. »Če izdelka ne poznajo, težko pridobijo najboljšo vrednost za določen denar. Če nekaj na trgu stane 50.000 evrov, na moremo kot realne upoštevati ponudbe za 21.000 evrov,« pravi. Toda, kaj pa primeri, ko v javnih naročilih krepko preplačujemo izdelke?

»Dumpinške cene in preplačila so pri nas pravzaprav povezan pojav. Cene so bile nerealne, da bi se lahko pridobivali posli. S kočljivim delovanjem javnih institucij so se nato sklepali škodljivi aneksi, ki so končne cene zvišali tudi za večkratnik prvotne ponudbe, predvsem pa zvišali čez prvotne ponudbe konkurence. S tega vidika je dopolnilo k členu, ki določa neobičajno nizko ponudbo, v novem zakonu dobrodošlo,« pojasnjuje Vid Doria iz TI.

Subjekt, udeležen v postopku javnega naročila, se lahko, če meni, da to ni bilo optimalno in zakonsko izvedeno, pritoži na Državno revizijsko komisijo za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (DKOM), ki kot specializiran tribunal odloča o konkretnih sporih med ponudniki in naročniki v postopkih oddaje javnih naročil. Predsednik DKOM Borut Smrdel nam je povedal, da je takšnih postopkov na leto od 300 do 500; leta 2015 je bilo 338 postopkov, leta 2014 354, leta 2013 513, leta 2008 pa, na primer, 258.

Ker je na leto po podatkih ministrstva za javno upravo izvedenih od 5000 do 6000 večjih postopkov oddaje javnih naročil, navedeno pomeni, da se postopek pred DKOM vodi v zvezi s pet do deset odstotki vseh javnih naročil. Večletna statistika pokaže, da DKOM povprečno ugodi približno tretjini revizijskih zahtevkov. V teh primerih delno ali v celoti razveljavi postopek oddaje javnega naročila. V drugih sporih so zahtevki zavrnjeni, zavrženi ali pa je postopek zaradi umika zahtevka ustavljen.

Po besedah Smrdela se je, recimo, za leto 2014, ko so prvič pripravili vsebinsko analizo odločitev, pokazalo, da se je največ ugotovljenih kršitev nanašalo na pripravo in preverjanje izpolnjevanja referenčnih zahtev ter tehničnih specifikacij predmeta javnega naročila. Tudi analiza odločitev, pripravljena za potrebe letnega poročila o delu DKOM leta 2015, je pokazala podobno.

Tako kot leta 2014 so prevladovale kršitve, povezane s pripravo prestrogih pogojev za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila (referenčni, kadrovski, tehnični pogoji), pojasnjuje Smrdel.

Vse kršitve pa se nanašajo še na stari zakon. »O nerazumljenih oziroma neupoštevanih delih novega zakona ter o morebiti potrebnih spremembah tega, je še prenagljeno govoriti,« pravi Smrdel in dodaja, da se sami vsekakor zavzemamo za profesionalizacijo nabavnih služb, saj menimo, da ustrezno usposobljene nabavne službe lahko precej pripomorejo k pravilnemu izvajanju postopkov javnega naročanja ter tudi h gospodarnemu in učinkovitemu javnemu naročanju.

Kdaj ZJN-3 ne velja?

Določbe zakona o javnem naročanju se ne uporabljajo za javna naročila blaga, storitev ali projektnih natečajev, katerih ocenjena vrednost je nižja od 20.000 evrov brez DDV, za javna naročila gradenj, katerih ocenjena vrednost je nižja od 40.000 evrov brez DDV ter za javna naročila tako imenovanih socialnih in drugih posebnih storitev, katerih ocenjena vrednost je nižja od 750.000 evrov brez DDV, razen storitev, ki jih vključuje koda CPV 79713000-5 in so ocenjene na 20.000 evrov brez DDV ali več.

Določbe ZJN-3 se na infrastrukturnem področju ne uporabljajo za javna naročila, katerih ocenjena vrednost je nižja od 50.000 evrov brez DDV, za javna naročila gradenj, katerih ocenjena vrednost je nižja od 100.000 evrov brez DDV ter za javna naročila socialnih in drugih posebnih storitev, katerih ocenjena vrednost je nižja od 1.000.000 evrov brez DDV, razen storitev s kodo CPV 79713000-5.

TRETJE OKO: Sašo Matas, generalni direktor direktorata za javno naročanje

Zakon je pomembno orodje, a na vse dileme – tako kot katerakoli druga zakonodaja – še zdaleč ne more odgovoriti. In zdi se, da se vse več ljudi tega tudi zaveda. Že samo besedilo novih evropskih direktiv s področja javnega naročanja nekako kaže na krizo in dilemo, v kateri se je sistem znašel – poleg tega, da rešitve niso ne nove ne tako drugačne od veljavnih, se iščejo predvsem na zakonodajni ravni. Tu bo treba po mojem mnenju za kakovostnejše naročanje koncept v prihodnosti obrniti na glavo. Za začetek z omembo javnega naročanja v temeljnem aktu EU, Pogodbi o delovanju EU. Do takrat pa rešitve iščemo v profesionalizaciji javnega naročanja, izobraževanju, smernicah, standardizaciji, ozaveščanju ter pomoči naročnikom in ponudnikom. Del tega smo že izvedli, tako so, na primer, že pripravljene smernice za javno naročanje arhitekturnih in inženirskih storitev. Smernice za gradnje, IT-storitve in živila ter nekatere druge pa v sodelovanju z gospodarskimi združenji in naročniki še pripravljamo. Vzpostavljamo pomoč naročnikom, standardiziramo izvedbo naročil, k čemur bo zelo pripomoglo elektronsko javno naročanje, ki ga razvijamo na ministrstvu za javno upravo. Sistemsko bomo pristopili k izobraževalnim procesom, prav gotovo pa bo treba bolj profesionalizirati javno naročanje. V tem delu bodo izkušnje gospodarstva, predvsem nabavnikov in njihovega združenja, v veliko pomoč.