Zmanjševanje javnega sektorja – misija nemogoče?

Prepiri o tem, ali je javni sektor v Sloveniji preobsežen ali ne, se vrstijo že od nekdaj. Je postal parazit, ki se zajeda v zdrave dele družbe, ali rešitelj, ki izboljšuje kakovost življenja v Sloveniji? Začnimo pri velikosti. Hiter pogled na lestvico držav v Evropski uniji po deležu javnih izdatkov pokaže, da ne izstopamo; s porabo, ki znaša 47,7 odstotka BDP, se znajdemo med Slovaško (45,1 odstotka) in Portugalsko (48,2 odstotka), povsem primerljivima državama, in nekje v sredini lestvice med državami EU. Glede na razvitost bi lahko rekli, da je velikost javnega sektorja povsem primerna. Pa je res?

Strošek javnega sektorja je zgolj ena plat medalje. Druga plat je, kaj za to dobimo. Na lestvici konkurenčnosti Svetovnega gospodarskega foruma (WEF) nas vsako leto navzdol vlečejo prav nekatere slabosti ožjega javnega sektorja. Skupno smo na 35. mestu, navzdol pa nas vlečeta na primer breme državne regulacije (122. mesto) ter učinkovitost pravne države in kompleksnost zakonodaje (111. mesto), kjer se odrežemo zares slabo. Še precej bolj grozljiv je pogled na njihovo lansko raziskavo, v kateri je bila ena od kategorij nesmiselna zapravljivost vladnega trošenja; med 136 državami smo se znašli na nezavidljivem 125 mestu. Pri tem gre sicer za subjektivne ocene, a podatek, da je za nami le enajst ocenjevanih držav, res ni razveseljiv.

Obljube

Razmerje med tem, kaj damo in kaj dobimo v našem javnem sektorju, torej ni najboljše. Vsaka vlada do zdaj je obljubljala bolj učinkovit javni sektor z manj zaposlenimi. Kako točno so to svojo obljubo držali, pokaže pogled na graf o številu zaposlenih v javnem sektorju v zadnjih letih – krivulja ves čas raste; brez izjeme je vsako leto zaposlenih v sektorju država več kot leto prej. Izjema niso bila niti leta v obdobju krize; kljub opaznemu padcu števila zaposlenih v zasebnem sektorju je v javnem sektorju to le naraščalo. In kljub vsemu tarnanju, ki smo mu danes priča v gospodarstvu o pomanjkanju delavcev, nam podatki povedo, da je bilo ob koncu leta 2017 v zasebnem sektorju zaposlenih 5,3 odstotka ljudi manj kot pred izbruhom krize, v javnem pa kar 13,6 odstotka več kot takrat.

Z zaposlovanjem v javnem sektorju si vlade utrjujejo volilno bazo za naslednje volitve. --- dr. Rasto Ovin

Javni sektor je pester

Vse to so številke celotnega sektorja, a ta je izjemno pester. V javni sektor spadajo tako večina zdravstva, šolstva, vojska, policija kot tudi lokalna uprava, uradniki in celoten birokratski sistem. In prav te zadnje kategorije so tiste, pri katerih se odrežemo najslabše, porabimo pa največ v primerjavi z drugimi državami EU. Če namreč javno porabo primerjamo po različnih namenih, vidimo, da nadpovprečno veliko namenimo za šolstvo, podpovprečno za zdravstvo, povsem na repu pa smo na primer pri porabi za obrambo. Po podatkih OECD in Svetovne banke sodeč so naša rak rana ožja javna uprava (za katero namenimo podoben delež kot severni sosedje Avstrijci) ter javna naročila in subvencije. Na teh področjih trošimo precej, a očitno izjemno neracionalno.

Shutterstock

Varčevanja ni?

Iz tega bi morda sklepali, da javni sektor nikoli ni bil deležen varčevalnih ukrepov in da klišejska predstava o javnih uslužbencih, ki sedijo v lagodnih službah, drži, a temu sploh ni tako. Vedno več javnih uslužbencev presneto trdo dela – pri tem jim običajno sicer v nasprotju s tistimi v zasebnem sektorju ni treba skrbeti za izgubo službe, z višino svojih prihodkov pa se ne morejo prav pretirano pohvaliti. Drži sicer podatek, da je povprečna plača v zasebnem sektorju več kot 300 evrov višja kot v zasebnem, a razliko pojasni višja izobrazbena struktura. Bolj natančna primerjava namreč pokaže, da le poklici za preprostejša dela v javnem sektorju prejemajo višje plačilo od primerljivega delovnega mesta v zasebnem, pri visoko zahtevnih poklicih pa te premije ni oziroma je celo negativna. Varčevati v kriznih časih je velik izziv, zelo dobro je treba vedeti, kje zarezati, kje pa kvečjemu še povečati porabo, da lahko krizo dobro prebrodiš. A takšne učinkovitosti naš javni sektor oziroma bolj natančno rečeno politika očitno ni sposobna. Varčevanje kar tako s pavšalnimi ukrepi sicer prinese nekaj prihranka, a daleč od optimalnega. Ekonomist dr. Rasto Ovin, dekan DOBA Fakultete, pravi: »Dejstvo je, da nas je finančna in ekonomska kriza leta 2008 doletela nepripravljene. Vlada se je odločila zaščititi položaj skupin prebivalstva z nižjimi dohodki. Da ne bi nastal še večji javnofinančni primanjkljaj, je moral svoje prispevati tudi javni sektor. Ukrepi so bili gotovo linearni, vendar ni bilo časa za usklajevanja.« Pri tem ne verjame v skorajšnje izboljšanje stanja: »Potrebni so strukturni ukrepi, ki bi vsaj preprečili bohotenje javnega sektorja, a zanje v Sloveniji ni politične volje.«

V nekaterih delih javnega sektorja se zdi, da se zdaj tudi tja seli logika iz zasebnega sektorja – ne le zgolj glede učinkovitosti, pač pa se tudi tam podobno kot v zasebnem sektorju v nekaterih primerih dogaja izkoriščanje zaposlenih. A žal povečane obremenitve dela zaposlenih ne odtehtajo vseh slabih praks – zdi se, da je javni sektor jušna posoda s številnimi luknjami – ne glede na to, koliko sredstev prečrpamo vanj, nikoli ni dovolj, saj mnogo juhe odteče, preden pride do krožnikov.

Kdo je krivec?

Obsežnost javnega sektorja sama po sebi torej ne bi bila problematična, če bi bili tudi učinki na primerni ravni in če bi si to lahko privoščili – dobro delujočih javnih služb si državljani lahko le želimo, a ko zaradi neučinkovitosti in slabo zastavljenega sistema odtekajo milijoni, je čas, da potegnemo črto. Tudi dr. Ovin opozarja, da zgolj površinske primerjave z drugimi državami niso povsem pravo merilo. Po njegovem mnenju je javni sektor v Sloveniji sistemsko prevelik. Pravi namreč, da smo pri deležu zaposlenih v javnem sektorju takoj za skandinavskimi državami, ki so večje in bogatejše, ter kar je bistveno – delujejo po drugačnem civilizacijskem in demokratičnem modelu, v katerega smeri se mi ne premikamo. »Torej poslujemo s tolerancami in drago,« pravi in nadaljuje: »Po drugih primerjavah znotraj EU pa Slovenija bistveno ne odstopa, uporablja se tudi argument, da moramo kot majhna država pač imeti pokrite iste funkcije kot veliki.« A opozori, da kakorkoli obračamo številke, realnosti ne moremo ubežati: »Če se odmaknemo od argumentiranja s številkami, moramo ugotoviti, da sistemska rast zaposlovanja in plač v javnem sektorju prehiteva našo gospodarsko učinkovitost, na kar jasno pokaže vsaka kriza. Izobraževalni sistem, ki mu uspe v glave mladih natrpati veliko faktografskega znanja, kar nam priznava tudi tujina, na trg dela pošilja mlade ljudi, ki niso usposobljeni za sodelovanje med seboj in za povezovanje v projektih. Usposobljeni so kot administrativna elita. Tukaj pa je še prislovičen odpor do sprememb, ki se jim najbolje lahko izognemo s službo v javnem sektorju.«

Konec leta 2017 je bilo v zasebnem sektorju zaposlenih 5,3 odstotka ljudi manj kot pred izbruhom krize, v javnem pa kar 13,6 odstotka več kot takrat.

Zakaj je torej v javnem sektorju zaslediti toliko potratnosti in neučinkovitosti? Odgovor je sestavljen iz treh delov. Prvi je organizacija dela, drugi politika zaposlovanja, tretji pa sistemska korupcija.

Organizacija

Pred tremi leti je za ministrstvo za javno upravo svetovalna hiša AT Kearney pripravila obsežno analizo učinkovitosti dela več ko 20.000 zaposlenih. Ugotovitve niso presenetljive. Ob boljši organiziranosti in učinkovitosti bi za delo potrebovali med 3155 in 3302 zaposlena manj. Prihranki bi bili mogoči tako ob odpravi nepotrebnih nalog, predvsem odpravi podvajanja istih del in poročil na različnih delovnih mestih in boljši izrabi virov; medtem ko nekateri viri na enem mestu ostajajo neizkoriščeni, na drugem mestu za uporabo istovrstnih virov najemajo zunanje izvajalce.

Ne le omenjena analiza, tudi pogled na vse naše službe in urade pokaže, kako neracionalni smo; ob nastajanju novih uradov in služb se pogosto zgodi, da se številne naloge podvajajo, nekatere postanejo nepotrebne, a se vendar ne ukinejo. Vsaka nova reorganizacija prinaša le vedno več zaposlenih in vedno več birokracije. Podobno se je dogajalo tudi pri reorganizaciji plač; plačna reforma javnih uslužbencev – ki je nastajala še v obdobju pred izbruhom krize – naj bi poskrbela za sistematizirano in vzdržno plačno politiko. Največja posledica je bilo povečanje mase plač.

Sistem ne deluje

Zaradi slabe organizacije in koordinacije so rak rana naše javne uprave vedno tudi informacijski sistemi. Stalnost in obseg težav sta na tem področju povsem neprimerljiva z zasebnim sektorjem. V zadnjem času sta vsaj dva informacijska sistema, za katera je slišati glasne pritožbe; eden je e-MA, aplikacija za urejanje vlog za evropska kohezijska sredstva – mnogi uporabniki tarnajo, da je več časa nedostopna kot dostopna, tipičen čas nedelovanja sistema pa je med delovnim časom. Številne družine še precej bolj pestijo nerešene vloge zaradi težav z informacijskim sistemom centrov za socialno delo. Okrog 20.000 vlagateljev ni prejelo odločbe za subvencijo vrtca ali za štipendijo, kar pomeni, da morajo do prejetja odločbe plačevati polno ceno. Tudi v tem primeru ne gre za lenobo uradnikov – ti baje delajo zaradi omenjenih težav nadure, nekateri celo ob koncih tedna, a vzrok je v reorganizaciji in nadgradnji informacijskega sistema ravno v času, ko je ta najbolj obremenjen, in seveda se zapleti in nedostopnost sistema kar vrstijo. Odgovora, kdaj bodo vse vloge rešene, še ni.

Vsi smo nadpovprečni

Pri zaposlovanju v javnem sektorju obstaja težava tako na vhodni kot na izhodni strani. Na vhodni je izjemno slab nadzor nad tem, koga se zaposluje. Nekdaj je obstajal strokovni izpit, ki ga je bilo treba opraviti za sprejem v javno upravo, zdaj z izjemo nekaterih delovnih mest tega ni več. Prejšnji minister je sicer napovedoval sprejetje zakona, ki naj bi poskrbel za več meritokracije; za zaposlitev bi bilo najprej treba uspešno opraviti splošni izpit, nato pa še področnega, a do realizacije tega ni prišlo, saj se je vlada v dogovoru s sindikati zavezala, da brez njihovega soglasja ne posredovala v postopek spremembe zakonov. Pri tem se pojavlja težava, da po zaposlitvi skoraj ni razlik med tistimi, ki delajo dobro, in tistimi, ki ne. Obstaja sicer interno ocenjevanje kakovosti dela, a brez konkretnih kriterijev in merljivih rezultatov, kar je imelo po besedah nekdanjega ministra za javno upravo za posledico povsem izkrivljene rezultate; ob ocenjevalni lestvici od 1 do 5 je bila povprečna podeljena ocena 4,9. Tako rekoč vsi zaposleni so očitno delali odlično (kljub temu da je skupni rezultat visoka neučinkovitost). Pri tem težavo povečuje še težava na izhodni strani; tarnanje o tem, kako se je slabih tako rekoč nemogoče znebiti, je v javni upravi postalo stalnica.

Javna uprava v svojih študijah sama ugotavlja, da ni pregleda nad porabo javnih sredstev, a pravih ukrepov ni na vidiku.

Više ko greš …

Kot omenjeno, skupna neučinkovitost nikakor ne pomeni, da velika večina zaposlenih v javni upravi lenari – nikakor, tudi številni varčevalni ukrepi (ki niso bili selektivni, pač pa pavšalni) so prisilili mnoge v delo pod konstantnim časovnim pritiskom. A pravega učinka ni, saj te pritiske čutijo predvsem zaposleni na nižjih nivojih, kar je dejal tudi večletni načelnik Upravne enote Velenje: »Više kot greš po hierarhični lestvici v javni upravi, več nesposobnih kadrov vidiš.« Da je imel pri tem precej prav, se je slovenska javnost lahko že večkrat prepričala, precej izrazito lani, ko je vodja sektorja za obnovljive vire energije na ministrstvu za infrastrukturo v kratkem televizijskem pogovoru z novinarko razkril, ne le da ne zna povedati ničesar o tematiki, za katero je odgovoren, pač pa da se pri tem celo zabava.

Javna uprava 2020

Težav se na ministrstvih seveda zavedajo, tudi v strategiji Javna uprava 2020 so navedli celo vrsto težav, ki jim otežujejo učinkovitost, med drugim:

• nedoslednost pri uveljavljanju odgovornosti zaposlenih v primeru neizpolnjevanja dogovorjenih nalog ali nedoseganja postavljenih ciljev;
• neaktivnost in nedoslednost pri prepoznavanju in nagrajevanju zaposlenih, ki presegajo pričakovano realizacijo dogovorjenih nalog;
• pomanjkanje sposobnosti za vodenje;
• šibka povezanost med rezultati dela in nagrajevanjem zaposlenih;
• vloga kadrovskih služb v upravi je omejena predvsem na operativne naloge in manj usmerjena v razvoj strateške vloge kadrovske funkcije;
• ni pregleda nad porabo javnih sredstev in učinki;
• ni strategije delovanja javne uprave v zvezi z učinkovito uporabo virov; ni sistematičnega pristopa, ukrepov; niti zaposleni niti najvišje in srednje vodstvo nimajo zadostnega vodstvenega znanja oziroma se pridobivanje in razvoj znanj s tega področja ne izvajata celovito in sistematično.

Da bi se borili s temi pomanjkljivostmi med drugim na ministrstvu vodijo dva projekta. PRvi je vzpostavitev kompetenčnega modela (kar pomeni prepoznavanje kompetenc pri zaposlenih ter sistem pridobitve manjkajočih kompetenc) ter usposabljanje javnih uslužbencev na ključnih področjih kot so veščine vodenja, strateško načrtovanje, integriteta in omejevanja korupcijskih tveganj, digitalne kompetence, boljša zakonodaja, upravljanje kakovosti, projektno vodenje ...

Shutterstock

Misija nemogoče?

Kaj torej storiti? Glede na to, da so vsi ukrepi za zmanjšanje javnega sektorja pripeljali le v novo rast števila zaposlenih, ukrepi pri omejevanju plač pa zgolj povečali maso plač, očitno vsak ukrep stanje le še poslabša. Žal je dejstvo, da pavšalni ukrepi običajno ne dajejo želenih rezultatov; ideje o zmanjševanju sektorja z nenadomeščanjem upokojenih niso življenjske; potrebe in možni prihranki so na različnih področjih zelo drugačni in tempa upokojevanj. Dr. Ovin tudi za prihodnost ni preveč optimističen: »Smiselno je povečevati učinkovitost v javnem sektorju in združevati brezštevilne agencije in službe, politično pa je to vsak dan težja naloga. Z zaposlovanjem v javnem sektorju si vlade namreč utrjujejo volilno bazo za prihodnje volitve. Za Slovenijo bi neupravičeno rast javnega sektorja zaustavili z dvigovanjem civilizacijskega in demokratičnega spoznanja. To pomeni, da so dejavniki in porabniki denarja davkoplačevalcev dolžni pojasnjevati razporejanje in trošenje javnega denarja ter da se neupravičeno prilaščanje javnega denarja učinkovito sodno preganja.«

Edina možnost je torej povečanje odgovornosti od vrha navzdol; večji nadzor in možne sankcije za odgovorne na vseh področjih, predvsem pa odločnost povsem na vrhu. A zdi se, da so to le pobožne želje, tudi trenutni minister za javno upravo je že pred nastopom mandata povedal, da po njegovem mnenju javni sektor ni preobsežen …