Javna naročila gojišče korupcije?

Evropska komisija je v različnih poročilih o korupciji v državah EU o Sloveniji pohvalno zapisala, da je v svoji regiji med dejavnejšimi državami v boju proti korupciji, a opozorila tudi, da je v bližnji preteklosti pri tem nekoliko popustila oziroma izgubila zagon. Priporočila evropske komisije so se takrat lotevala predvsem treh področij: kaznovanja nepoštenih in netransparentnih praks visokih uradnikov, kar naj bi odvračalo od koruptivnih dejanj, večje zaščite in samostojnosti organov, ki korupcijo preganjajo, ter večje pozornosti pri ravnanju podjetij in institucij v državni lasti ali pod državnim nadzorom, še posebno pri javnih naročilih.

Od takrat smo nekoliko spremenili in dopolnili zakonodajo prav zato, da bi izboljšali omenjeno področje. Od aprila leta 2016 velja tudi nov zakon o javnem naročanju (ZJN-3), a urejena zakonodaja je šele prvi pogoj, nikakor pa sama po sebi še ne zagotavlja poštenega delovanja. Še najboljši primer tega je morda lobiranje; pravila, po katerih se lahko lobira, in načini, kako je treba o lobiranju poročati, so jasni in zapisani, a ni videti, da bi bili več kot mrtva črka na papirju. Lobiranje se v praksi dogaja povsem drugače, kot bi iz zapisanih dokumentov sklepali (sodeč po njih, bi lahko menili, da lobiranja v Sloveniji skoraj ni).

Shutterstock

Prirejena naročila

Portal javnih naročil je javen (kar je gotovo korak k transparentnosti, saj je zdaj javen vpogled v vse pogodbe iz javnega naročanja, koncesij in javno-zasebnih partnerstev) in vpogled vanj kaže, da zelo pogosto prispe le ena ponudba. To samo po sebi ni sporno, a če se to dogaja pogosto, vzbudi sum, da so to prirejena naročila, ki so morda oddana že vnaprej. Res pa, da se delež takšnih javnih naročil zmanjšuje, kar kaže na počasno izboljšanje; kljub temu pa je tovrstnih primerov še vedno veliko pri postopkih naročil male vrednosti, zato ministrstvo za javno upravo predlaga, da organi nadzora v teh postopkih preverijo upoštevanje načela gospodarnosti, saj je iz podatkov mogoče sklepati, da posamezni naročniki v teh postopkih določijo specifikacije predmeta naročila, pogoje in merila na način, ki onemogoča konkurenčnost.

Priprave javnih naročil in razpisov so običajno zahtevne ter dolgotrajne in tveganja za nepoštena ravnanja se pojavijo že v začetni fazi. V razpis se lahko vključijo zelo ozke omejitve, ki že vnaprej izločijo vse ponudnike razen izbranega; pogosto smo na tovrstne primere naleteli pri naročanju vozil, kjer je bila takšna praksa precej očitna – na primer do centimetra natančno predpisana dolžina vozila ali medosna razdalja, do kubičnega centimetra natančno določilo o prostornini motorja … Pri večjih, bolj zapletenih naročilih običajno sodelujejo zunanji svetovalci in tudi tu obstaja možnost, da bodo želeli vplivati na besedilo razpisa ali naročila tako, da bo pisan na kožo natančno določenemu ponudniku. Še ena od praks, ki je bila pogosto uporabljena v preteklosti, je bila kar se le da kratek rok za prijavo, kar je pripomoglo, da se je prijavil le tisti, ki je bil že vnaprej pripravljen (in izbran).

Včasih se za izločanje drugih ponudnikov uporabijo ne le merila o predmetu naročila, temveč tudi določila, ki naj bi preprečevala, da bi se na razpis prijavilo neprimerno podjetje. Zato se v razpisu lahko določijo pogoji, ki jih morajo podjetja izpolnjevati, na primer določene reference, določen letni promet in podobno. Prav to je bilo pogosto težava, nad katero so se pritoževali obrtniki ali manjši izvajalci gradbenih del; razpis je določal izjemno visok letni promet in tako izločil vse manjše izvajalce, ki so na koncu vendarle bili tisti, ki so projekt izvedli – le da so nastopali kot podizvajalci večjim podjetjem, ki so se lahko prijavila na razpis.

Tudi v naslednjih fazah javnih razpisov in naročil obstajajo tveganja; v fazi zbiranja ponudb lahko na primer odtekajo informacije, ki lahko vplivajo na preostale ponudbe. Seveda tveganja za nepravilno ravnanje ne nosi zgolj pripravljavec naročila ali razpisa, temveč tudi druga stran. Lahko gre za kartelno dogovarjanje in usklajeno prijavljanje na razpise ali javna naročila, tako da si podjetja naročila preprosto razdelijo, pri preostalih pa le oddajo namenoma previsoko ponudbo. To lahko storijo le, kadar je potencialnih ponudnikov dovolj malo.

Shutterstock

Kup nadzornikov, nobene inšpekcije

Na ne dovolj dobre razmere v javnih naročilih opozarja tudi Komisija za preprečevanje korupcije, ki je na naša vprašanja, kdo nadzoruje potek javnih naročil, odgovorila, da se vrsta služb od notranjih revizij, računskega sodišča, državne revizijske komisije do ministrstva za finance in drugih ukvarja z javnimi naročili, a hkrati nimamo inšpekcijskega organa, ki bi bil pristojen za izvajanje nadzora nad javnimi naročili. Že leta 2013 so predlagali, da se to spremeni, saj od vseh omenjenih nobeden (razen v omejenem obsegu državna revizijska komisija) nima inšpekcijskih pooblastil ali odgovornosti za nadzor nad tem področjem in izrekanjem glob ter drugih sankcij kršiteljem. Z njihovimi besedami zapisano: »Paradoksalno: Slovenija ima za skoraj vsako področje svojo inšpekcijo in prekrškovni organ, za javno naročanje, preko katerega vsako leto steče več milijard evrov, pa tega ni.«

Komisija za preprečevanje korupcije prejme veliko prijav sumov nepoštenih praks pri javnih naročilih (vsako leto je od deset do 15 odstotkov prijav, ki jih prejmejo, prav s tega področja). Žal pa večina teh prijav po besedah KPK ne spada v okvir njihovih pristojnosti, zato jih posredujejo naprej drugim organom. Možno je, da prijavitelji ne poznajo natanko pristojnosti vseh organov in zato prijavo napačno naslovijo na KPK, verjetno pa nekateri to naredijo tudi načrtno. Vložitev zahtevka za revizijo je tudi precejšen strošek, ki se mu s prijavo na KPK izognejo, zavedajoč se, da bo KPK primer nato tako in tako posredovala pristojnim organom.

Podobna je tudi zgodba z računskega sodišča. V izvedenih revizijah pogosto ugotavljajo, da revidiranci ne upoštevajo v celoti veljavne zakonodaje o javnem naročanju. Če revidiranci odkritih nepravilnosti ne odpravijo med izvedbo revizije, jim računsko sodišče lahko naloži tudi popravljalne ukrepe. Ti so lahko tako kurativni (odprava preteklih nepravilnosti) kot preventivni (usmerjeni v zmanjševanje tveganj za nastanek istovrstnih nepravilnosti v prihodnje). A za nadaljnje ukrepe po ugotovljenih nepravilnostih v postopkih javnega naročanja odgovarja revidiranec. Če pa ima kršitev javnonaročniške zakonodaje znake kaznivega dejanja, računsko sodišče o tem obvesti organe odkrivanja in pregona kaznivih dejanj, to je policijo in tožilstvo. Toda po izkušnjah računsko sodišče ugotavlja, da razmere na področju javnih naročil niso zadovoljive, saj se istovrstne kršitve veljavne zakonodaje ponavljajo že vrsto let. Očitno to kaže tako na preslab nadzor kot na preslabo kaznovalno politiko.

Shutterstock

Globe, a le na predlog

Nad zakonitostjo postopkov torej bedi tudi državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil, a njena osnovna pristojnost je zgolj odločanje o sporih med naročniki v konkretnih postopkih oddaje javnih naročil. Revizijski postopek pred državno revizijsko komisijo se vselej začne na podlagi vloženega revizijskega zahtevka. V teh primerih ima komisija nekaj pristojnosti, kot je razveljavitev naročila oziroma razpisa, ob osnovni vlogi pa je pridružena še prekrškovna pristojnost; za prekrške, za katere je kot sankcija predpisana zgolj globa, je mogoče izvesti hitri postopek o prekršku pred državno revizijsko komisijo. Za nekatere hujše prekrške, v zvezi s katerimi je predpisana tudi stranska sankcija izločitve iz postopkov javnega naročanja oziroma prepovedi sodelovanja v teh postopkih (oddaja javnega naročila brez izvedbe ustreznega postopka, določitev neustrezne ocenjene vrednosti z namenom izogibanja uporabi zakona, predložitev neresnične izjave ali ponarejene listine, nepredložitev izjave o poravnanih obveznosti do podizvajalcev), pa hitri postopek ni dovoljen, temveč se izvede redni sodni postopek pred pristojnim sodiščem – državna revizijska komisija v tem primeru vloži obdolžilni predlog.

Za lani podatki še niso javno objavljeni, leta 2016 pa je komisija uvedla 62 novih prekrškovnih zadev, skupaj jih je v tem letu obravnavala 139.

Tudi neodvisna organizacija Transparency International ugotavlja, da razmere niso zadovoljive, saj so pogoste sporne prakse, kot so drobljenje naročil za izogibanje določilom zakona o javnem naročanju, nasprotja interesov, krnjenje konkurence s kartelnim dogovarjanjem in slab nadzor nad izvajanjem pogodb.

Shutterstock

Mnenje o korupciji

Evropska komisija je med drugim tudi anketno merila mnenja državljanov o korupciji. Leta 2014 je več kot tri četrtine evropskih državljanov izjavilo, da so prepričani o splošni razširjenosti korupcije v svoji državi, zanimivo, da je bila Slovenija pri tem na vrhu; kar 91 odstotkov Slovencev je menilo, da to velja za našo državo (ob tem jih je 76 odstotkov dejalo, da se je to v zadnjih letih še stopnjevalo).

Od takrat se je trend za malenkost izboljšal. V zadnji anketi je 77 odstotkov Slovencev dejalo, da je korupcija v Sloveniji splošno razširjena (povprečje EU je bilo 67 odstotkov), 57 odstotkov pa, da so se v zadnjih letih razmere še poslabšale.

Pretekle raziskave so pokazale precej nizko korelacijo med javnim mnenjem in ugotovljeno korupcijo – v mnogih močno koruptivnih državah javno mnenje stopnjo korupcije ocenjuje precej nižje kot prebivalci bolj urejenih držav. Morda močno prepričanje Slovencev o razširjenosti korupcije nekoliko omili drug podatek iz ankete – štirje odstotki Evropejcev so dejali, da so bili v preteklem letu pozvani, naj plačajo podkupnino, ali pa se je to od njih pričakovalo. Po tem kriteriju je bila Slovenija pod povprečjem, saj so na to vprašanje pritrdilno odgovorili trije odstotki Slovencev. Podatek o tem, koliko ljudi se s korupcijo sreča, ni merilo, iz katerega bi lahko sklepali, koliko škode naredi korupcija, temveč več pove o tem, koliko je tako imenovane male korupcije, denimo, ali se pogosto dogaja, da mora uporabnik za ustrezno ureditev dokumentacije in dovoljenj uradniku »pokloniti« manjše darilo, da se njegova zadeva ugodno in hitro reši. Ni pa nujno, da tovrstna solidna urejenost kaže na to, da je korupcije malo tudi pri velikih poslih, na primer pri javnih naročilih.

Kaj storiti

Skoraj vsi državni organi, ki se ukvarjajo z javnimi naročili, menijo, da trenuten nadzor in kaznovalna politika očitno nista ustrezna, saj se prepogosto pojavljajo enake kršitve. To je kompleksno področje, ki ga ni mogoče preprosto urediti, pa vendarle bi morali biti pri tem aktivnejši. Kaj bi torej morali storiti? V Transparency International poudarjajo predvsem preventivne ukrepe – ozaveščanje naročnikov in krepitev njihovih kapacitet, da bodo lahko kakovostneje vodili postopke javnega naročanja, povečevanje zmogljivosti nadzornih institucij, povečevanje integritete na strani ponudnikov in večje vključevanje civilne družbe v postopke javnega naročanja.

Borut Smrdel, predsednik državne revizijske komisije, pravi, da bi lahko na zmanjšanje nepravilnosti v postopkih javnega naročanja pomembno vplivali premišljeno pripravljena in stabilna zakonodaja o javnem naročanju, ustrezna strokovna usposobljenost (profesionalizacija) nabavnih služb naročnikov, standardizacija tipskih nabav (skupaj s pripravo tipskih razpisnih dokumentacij), izvajanje skupnih javnih naročil (kadar je to primerno) ter zagotovitev ustreznega (brezplačnega) svetovanja zavezancem za javno naročanje. Meni, da pri tako številnih razpisih ni treba najemati dragih zunanjih svetovalcev, če pa ima država svoje strokovnjake, ki bi lahko opravljali to svetovalno vlogo.

Za zmanjšanje korupcije v javnih naročilih bi torej očitno morali bolje ne le odkrivati zlorabe, ampak jih tudi ustrezno sankcionirati, da se slabe prakse ne bi ponavljale. Predvsem pa se mora spremeniti kultura naročnikov in ponudnikov, za kar pa je potreben čas. Javna naročila so področje visokega tveganja korupcije po vsem svetu; statistični podatki o zlorabah sicer kažejo, da je v zrelih demokracijah tega pojava manj kot v razvijajočih državah, a tudi v številnih razvitih državah se ne morejo pohvaliti s svojo zglednostjo.

Vendarle je treba opozoriti na še en vidik; sistem ne sme biti zasnovan tako, da neskončne revizije in pritožbe popolnoma blokirajo izvedbo razpisov in naročil. V Sloveniji smo bili pogosto priča očitkom o korupciji in zahtevkom za revizijo postopka, ki so jih zahtevali neizbrani ponudniki, a na napake v razpisu in postopku so opozarjali šele, ko je postalo jasno, da sami niso bili izbrani. Zato je treba biti previden; treba je zagotoviti čim večji nadzor in kazni za nepoštena naročila in razpise, a na način, ki ne zavira kar vseh po vrsti.